فدراليسم و انجمن‌هاي ايالتي در ايران
-------------------------------------------------------------------------------
ماشاالله رزمي
-------------------------------------------------------------------------------
از انقلاب مشروطيت به بعد با الهام از قانون انجمن‌هاي ايالتي وولايتي که رکن اصلي مشروطيت بود ، فدراليسم بدفعات مختلف در ميان سياستمداران و بخش‌هاي آگاه جامعه مطرح شده اما بعلت مخالفت مستبدين با آن و نيز عدم توجه متجددين به اهميت مساله در اثر فشارهاي سياسي بعد از مدتي به خاموشي گرائيده است اما اين امر مي‌بايست روزي بطور ريشه‌اي طرح مي‌شد و بحث دموکراسي را از انحصار نخبگان خارج و بميان توده مردم مي‌برد.

بحث فعلي فدراليسم که از پانزده سال پيش بلا فاصله بعد از پايان جنگ با عراق در ايران شروع شده و هر روز تعميق مي‌يابد بدليل تغيير اوضاع منطقه و تحولات بين المللي و نيز بالا رفتن اگاهي عمومي در ايران و جدي بودن افراد وطرفداران فدراليسم و بيشتر از همه
بر آمد جديد جنبش‌هاي ملي تا رسيدن به يک نتيجه مشخص ادامه خواهد يافت. از اين به بعد ديگر لازم نيست فدراليسم تحت لواي انجمن‌هاي ايالتي عنوان شود زيرا هم اکنون حکومت ايران در مقايسه خود با کشور‌هاي همسايه که نظام فدراتيو را براي نو زائي سياسي خود انتخاب کرده اند از نظر ساختاري عقب است. جامعه ايران رشد يافته تر از همسايگان است و در دراز مدت ساختار عقب مانده را بر نخواهد تابيد و لذا فدراليسم آينده منطقه ما است.

قبل از اينکه در دهه پاياني قرن بيستم بحث فدراليسم مستقلابراي مدرنيزاسيون ساختار کشوري و حراست ازهويت زبان وفرهنگ‌هاي غير فارس در ايران مطرح بشود همواره بحث آن در کنار ضرورت اجراي قانون انجمن‌هاي ايالتي ولايتي و سياست عدم تمرکز عنوان مي‌شد اما براي سياستمداران نسل دوران جنگ سرد با تمام تعارفات در عمل قانون انجمن‌هاي ايالتي نيز پذيرفتني نبود.
امروز کساني که حتي قانون انجمن‌هاي ايالتي را قبول ندارند بطور ضمني مي‌پذيرند که به مشروطيت و دموکراسي و سپردن کار مردم بخود مردم اعتقاد ندارند بنا براين نوشته حاضر آنان را مورد خطاب قرار نمي‌دهد اما کساني که براي مخالفت با فدراليسم اجراي قانون انجمن‌هاي ايالتي و ولايتي را مطرح مي‌کنند لازم است به اين پرسش جواب بدهند که قانوني را که يکصد سال پيش براساس تقسيمات کشوري سنتي آنروزنوشته شده چگونه مي‌خواهند در شرابط امروز که جمعيت نسبت به آن دوره ده برابر شده و مراکز استراتژيک سياست و افتصاد جابجا شده اند اجرا بکنند؟ و اگر بخواهند آن قانون را اصلاح و با شرايط فعلي جامعه منطبق نمايند نتيجه همان خواهد شد که از نظر حقوقي فدراليسم ناميده مي‌شود در آن صورت مخالفت فقط به عنوان فدراليسم محدود خواهد بود که بحث جداگانه‌اي است. وگرنه از همان ابتدا قانون انجمن‌هاي ايالتي با درک آنروزي ايرانيان ازفدراليسم نوشته شده است.
پس از برقراري مشروطه در زمان مظفرالدين شاه بموجب قانون تشکيل ايالات و لايات در سال ١٢٨٥ شمسي ، ممالک محروسه ايران به چهار ايالت ، آذربايجان ، خليج عجم ، خراسان و سيستان ، کرمان و بلوچستان و همچنين دوازده ولايت ، گيلان ، مازندران ، کردستان ، لرستان ، خوزستان ، عراق عجم ، استر آباد ، زنجان ، کرمانشاهان ، همدان ، اصفهان ، يزد و دارالخلافه تهران تقسيم شد که با اندکي تغيير منطبق است بر تقسيمات کشوري که در زمان ناصرالدين شاه انجام گرفته است. آنچه که از اين قانون بايد اخذ شود روح دموکراتيک آن است نه جزئيات آن که اکنون غير قابل اجراست با اينهمه تعريفي که اين قانون از ايالت و ولايت دارد کاملا منطبق است با معيار‌هاي فدراليستي و قانون انجمن‌هاي ايالتي و ولايتي متمم قانون اساسي نيزهمان تعريف را قبول کرده است. در ماده دوم اين قانون ايالت وولايت به شرح زير تعريف شده است:
ايالت: قسمتي از مملکت است که داراي حکومت مرکزي مي‌باشد و حاکم آن والي ناميده مي‌شود.
ولايت: قسمتي از مملکت است که داراي يک شهر حاکم نشين و توابع آن باشد. ولايت ممکن است تحت نظر ايالت مربوطه و يا تابع پايتخت باشد.
مي دانيم که متمم قانو.ن اساسي مشروطه با الهام از قوانين بلژيک نوشته شده و عليرغم آشنائي رهبران مشروطه با قوانين انگليس و فرانسه دليل انتخاب قوانين بلژيک بعنوان الگو اين بوده که جامعه بلژيک مانند ايران آنروز سلطنتي مشروطه وچند فرهنگي بوده است و بي شک نويسندگان قانون انجمن‌هاي ايالتي با توجه به ساختار فدرال سنتي ايران در انتخاب مدل دقت بخرج داده و آن را نوشته اند. در حال حاضر بحث فدراليسم در ايران تکامل يافته بحث انجمن‌هاي ايالتي دوره مشروطه است و نميتواند بعنوان بديل آن مطرح شود چون هردو يکي است وفقط زمان و شرايط عوض شده است.و فرم متناسب با شرايط امروز فدراليسم مي‌باشد. درمناطق غير فارس نشين ايران امروز نمي‌توان ادعاي ازاديخواهي داشت ولي از ستم فرهنگي و اقتصادي که بمردمان آن مناطق مي‌شود حرف نزد بدينجهت در آذربايجان وکردستان مساله اصلي مردم تغيير ساختار دولتي وکشوري است و معتدل ترين سياستمداران و روشنفکران اين مناطق طرفدار فدراليسم هستند نمونه مشخص آن « خانه اقوام » در تهران است که يک نهاد پذيرفته شده است و فعالين اصلي آن ترک ، کرد و عرب هستند و همگي بطور يکپارچه طرفدار فدراليسم مي‌باشند.
کساني که انجمن‌هاي ايالتي را بجاي فدراليسم مطرح مي‌کنند براي اينکه پيشنهاد انها از قانون اساسي جمهوري اسلامي عقب مانده تر نباشد مي‌پذيرند که در مناطقي مانند آذربايجان ، کردستان ، خوزستان ، بلوچستان و ترکمن صحرا آموزش زبان مادري جزو برنامه‌هاي مدارس باشد يعني بطور ناقص چند فرهنگي بودن ايران را مي‌پذيرند و يا وقتي مجلس دوم متشکل از نمايندگان اقوام را پيش مي‌کشند به نوعي از فدراليسم ابتدائي نزديک مي‌شوند. شکي نيست که اگراين گونه طرح‌ها تکميل واجرائي بشوند تبديل به طرح فدراليسم مي‌شوند.
در دوره تدوين قانون انجمن‌هاي ايالتي اصل « حق تعيين سرنوشت ملل بدست خود » به مفهوم امروزي آن هنوز متداول نشده بود و بعد از جنگ اول جهاني است که در اعلاميه چهارده ماده‌اي ويلسون رئيس جمهور آمريکا همراه با پروژه دولت _ ملت‌ها حق تعيين سرنوشت با مفهوم امروزي عنوان مي‌گردد و راهگشاي جنبش‌هاي ضد استعماري مي‌شود. تا آن زمان هيچ کس کثيرالمله بودن ايران را نفي نمي‌کرد و پس از آنست که طرفداران حکومت متمرکز با اين اصطلاح مخالفت مي‌کنند چون اگر کثير المله بودن را بپذيرند بدنبالش مجبورند حق تعيين سرنوشت را براي همه ملل ايراني قبول بکنند زيرا حق تعيين سرنوشت از اصول منشور جهاني حقوق بشر است.
در ايران امروز با توجه به تحولات بين المللي که چهره جهان را دگرگون کرده است هر پروژه سيا سي که بخواهد با قوانين اوايل قرن بيستم آجرا شود محکوم به شکست است و حتي بالا تر از آن اگر خواسته‌هاي سياسي نسل فعلي به شعار‌هاي دوران ملي شدن نفت محدود شود جامعه ايران هرگز به جامعه جهاني نخواهد رسيد.
قانون انجمن‌هاي ايالتي با هدف تضمين خودمختاري ايالات نوشته شده است که امروز شرط لازم است اما کافي نيست در عوض فدراليسم براي حل مشکلات و مسائل تا بحال حل نشده متعددي مطرح مي‌شود که از آن جمله مي‌توان موارد زير را نام برد:
١ _ مدرنيزاسيون ساختار دولت و حکومت و سد کردن راه فساد و ديکتاتوري.
٢ _ ايجاد دموکراسي واقعي و شرکت دادن هرچه بيشتر مردم در اداره جامعه و استفاده از تمام استعدادها.
٣ _ حل مساله ملي و پايان دادن به هرگونه تبعيض و نا برابري و رفع عقب ماندگي مناطق محروم ملي.
٤ _ ايجاد عدم تمرکز سياسي و اقتصادي و کار امد کردن سيستم اداري و ايجاد زمينه رشد موزون اقتصادي.
بي شک هر سياستمدار يا هر حزب سياسي ميتواند موارد بالا را جزو برنامه خودش ذکرکند اما اجراي آنها بطور کامل وصحيح تنها در سيستم فدرال امکان پذير است و يا بر عکس اگر اين مسايل در جامعه چند فرهنگي ايران حل بشوند سيستم حکومتي عملا به فدرالسم تبديل مي‌شود.
کساني که انجمن‌هاي ايالتي را بعنوان طرح معتدل و حد فاصل حکومت متمرکز و سيستم فدرال مي‌گيرند درک ناقص از فدراليسم دارند. در دنيا همه کشورهاي فدرال ويژگي‌هاي خود را با سيستم فدراليسم منطبق کرده اند در ايران نيز طبيعتا اين ويژگي‌ها وارد پروژه فدراليسم مي‌شود ، در اين ميان اصل اساسي ، پذيرش عدم تمرکز سياسي است که در انجمن‌هاي ايالتي نيز وجود دارد.
در دوران ما ، دولت‌ها هر روز کوچکتر مي‌شوند وهرچقدر قدرت دولتي به مردم منتقل شود بهمان اندازه دموکراسي نهادينه مي‌شود بنا بر اين کساني که براي دموکراسي مبارزه مي‌کنند اگر فدراليسم را قبول ندارند پس چگونه مي‌خواهند تضمين ايجاد بکنند که دولت قدرتمند متمرکز از قدرت استفاده غير دموکراتيک نکند؟
قبول عدم تمرکز صرف نيزمساله را حل نمي‌کند چون عدم تمرکز اداري بدون عدم تمرکز سياسي نفي پرنسيپ حق تعيين سرنوشت است.
روند جهاني شدن تمام دولت‌هاي متمرکز را به چالش کشيده است و نميتوان خواهان دخالت حد اقل دولت در امور شد و در همان حال با فدراليسم مخالفت کرد ، اين تناقض بويژه بايد در برنامه‌هاي سياسي گروههاي اوپوزيسيون حل شود.

در سياست مانند اقتصاد اجراي مدل‌هاي تجربه نشده فاجعه بار است. بحث فدراليسم اين حسن را دارد که متکي بر تجربيات شصت کشور جهان است در حاليکه بحث انجمن‌هاي ايالتي اگر غير از فدراليسم از آن استنباط شود. خنثي و بدون هيچگونه تجربه عيني است علاوه بر آن حساسيتي نيز نسبت به نظام مشروطه سلطنتي وجود دارد ومخالفين رژيم گذشته نسبت به احياء قوانين آن نظام بد بين هستند و در اين رابطه نميتوان روانشناسي اجتماعي را نديده گرفت.
بحث فعلي فدراليسم عليرغم مخالفت حکومت و خارج از اراده احزاب و سازمانهائي که خودرا سراسري مي‌دانند و تنها بهمت شخصيت‌ها و گروههاي منطقه‌اي بميان مردم رفته و مساله روز بخشي از طبقه متوسط مناطق ملي شده است. تغيير شعار معروف «دموکراسي براي ايران ، خودمختاري براي کردستان» در کنگره سيزدهم حزب دموکرات و انتخاب شعار فدرالبسم براي ايران حکايت از آشنائي مردم با اين شعار دارد زيرا در تابستان گذشته وقتي که پيش نويس قانون اساسي عراق با سيستم فدرال تصويب شد کرد‌هاي ايراني در شهر‌هاي مختلف کردستان به تظاهرات و شادماني پرداختند و همچنين در تير ماه سال ١٣٨١ در گرد همائي بزرگ آذربايجاني‌ها در قلعه بابک طومار معروف
«آذربايجان سخن مي‌گويد» به امضاء صدها شخصيت فرهنگي و سياسي آذربايجاني رسيد که خواهان فدراليسم براي ايران مي‌باشد اکنون و بويژه در آذربايجان بحث انجمن ايالتي و فدراليسم يکي است نه جدا از هم ويا در مقابل هم. آذربايجاني‌ها هم در دوره مشروطه ، هم در دوره نهضت شيخ محمد خياباني و هم در حکومت ملي فرقه دموکرات از انجمن‌هاي ايالتي درک فدراليستي داشتند و انجمن براي انها معادل پارلمان منطقه‌اي بوده که قدرت حکومت کردن وقانون گذاري داشته است. پيشه وري مي‌گفت ما مي‌خواهيم مناسباتمان با برادران ايراني مانند مناسبات مردم سوئيس باشد. در کردستان نيز همين درک وجود داشته است ودارد ، ويليام ايگلتون ديپلمات آمريکائي که در زمان جنگ دوم در ايران بوده و همراه آرشي روزولت بديدار قاضي محمد در مهاباد رفته است در کتاب خود تحت عنوان
«جمهوري کرد» مي‌نويسد که قاضي محمد سعي مي‌کرد آرشي روزولت را قانع کند که آمريکائي‌ها خودمختاري کردستان را برسميت بشناسند و اگر نميخواهند آنرا برسميت بشناسند لا اقل براي از بين بردن آن کاري نکنند و مي‌گفت که ما مي‌خواهيم در ايران نيز مثل آمريکا حکومت فدرال وجود داشته باشد.
شايان ذکر است که قانون انجمن‌هاي ايالتي از همان آغاز با مخالفت مستبدين روبرو شده است. اين قانون را نمايندگان آذربايجان به مجلس شوراي ملي بعنوان متمم قانون اساسي پيشنهاد کرده بودند ولي مخالفين حاضر به تصويب آن نبودند تا اينکه انجمن تبريز تلگرافي به تهران مي‌فرستد و از نمايندگان آذربايجان مي‌خواهد که اگر ديگران قانون انجمن‌هارا نمي‌خواهند شما برگرديد به تبريز ما خودمان آنرا اجرا مي‌کنيم. اين تلگراف که با تهديد ضمني همراه بود باعث مي‌شود که مخالفين تمکين بکنند و قانون بتصويب برسد.
انجمن‌ها بعد از فرمان مظفرالدين شاه براي تاسيس عدالتخانه به اشکال مختلف بوجود آمده بودند و همين انجمن‌ها بودند که آن فرمان بي روح را به يک انقلاب اجتماعي فرا روياندند و قانون انجمن‌ها مي‌خواست به انجمن‌ها قانونيت و رسميت بدهد.
طرفداران انجمن آنرا براي ايجاد دموکراسي و آموزش سياسي مردم و تربيت کادرهاي سياسي ضروري مي‌دانستند و مي‌گفتند اگر انجمن‌ها در ايالات باشند در باريان نمي‌توانند براي حفظ دستگاه فاسد خود مملکت را يکجا به بيگانگان بفروشند.
مخالفين انجمن هم معتقد بودند که انجمن باعث تقويت نفوذ خوانين در ايالات مي‌شود و زمينه را براي دخالت بيگانگان فراهم مي‌کند. در آن زمان در بحث انجمن‌ها اصلا مساله زبان مطرح نبود زيرا ستم فرهنگي هنوز وجود نداشت اين ظلم بعد از ايجاد دولت متمرکز مبتني بر زبان فارسي آغاز شده وتبديل به يکي از مسائل حاد امروزجامعه ايران گشته است.
چنانکه اشاره شد يکي از اهداف فدراليسم در ايران حل مساله ملي است و قانون انجمن‌هاي ايالتي قادر به حل اين مساله نمي‌باشد زيرا در زمان تصويب آن مسائل امروزي مطرح نبود. پادشاهان قديم هر ظلمي کرده بودند ، زبان مردم را ممنوع نکرده بودند ، اکنون حل مشکل زبان در مناطق غير فارس نشين در اولويت قرار گرفته ، قانون انجمن‌هاي ايالتي اگر اصلاح و تکميل شود در نهايت تبديل به پروژه‌اي مي‌شود که امروزه در ايران « فدراليسم استاني » ناميده مي‌شود در حالي که ملل غير فارس خواهان « فدراليسم اتنيک » برمبناي زبان مي‌باشند ، بيان جزئيات اين دو نوع فدراليسم نياز به بحث جداگانه‌اي دارد و در اينجا با فرض اينکه خوانندگان اين مقاله آشنائي کافي به موضوع دارند از توضيح بيشترخودداري مي‌شود.

با شروع جنگ جهاني اول و اشغال شمال کشور بوسيله روسها بويژه اشغال شهر تبريز که خاستگاه قانون انجمن ايالتي بود امر تشکيل انجمن‌ها به تعويق مي‌افتد و انجمن‌هاي موجود نيز منحل و رهبرانشان تبعيد مي‌شوند.
در اواخر جنگ اول و با خروج نيروهاي خارجي از کشور دوباره تلاش براي تشکيل انجمن‌ها شروع مي‌شود شيخ محمد خياباني در سال ١٢٩٩ به ياري مبارزان باقي مانده از دوره مشروطه حکومت آزادستان را در تبريز تشکيل مي‌دهد که بمدت شش ماه آذر بايجان را کاملا بصورت خودمختار اداره مي‌کند ، صولت الدوله قشقائي انجمن ايالتي فارس را تشکيل مي‌دهد اما حرکات آزاديخواهانه آنان باتهام تجزيه طلبي سرکوب مي‌شود.
بعد از بقدرت رسيدن رضا شاه دردوره مجلس چهارم دوباره اجراي قانون انجمن‌هاي ايالتي مطرح مي‌شود ولي نخست وزير وقت مشير الدوله شخصا در جلسه وزارت کشور حاضر مي‌شود و مي‌گويد که ما هم مي‌دانيم که اين قانون بايد اجرا شود ولي در حال حاضر اجراي آن به زيان مردم است و باين ترتيب تا پايان حکومت رضا شاه قانون انجمن‌هاي ايالتي مسکوت مي‌ماند.
بعد از تبعيد رضا شاه از ايران در شهريورماه ١٣٢٠ بار ديگر اجراي اصل اساسي مشروطيت در دستور کار احزاب وجمعيت‌ها قرار مي‌گيرد و بر اساس قانون انجمن‌هاي ايالتي وولايتي در آذربايجان و کردستان حکومت‌هاي ملي تشکيل مي‌شود و قوام السلطنه نخست وزير آن زمان در مذاکرات رسمي خود با نمايندگان آذربايجان و کردستان متقبل مي‌شود که قانون انجمن‌هاي ايالتي وولايتي را اجرا کند ولي چنانکه مي‌دانيم سرنوشت آذربايجان وکردستان در آن تاريخ در خارج از ايران و توسط قدرتهاي بزرگ نعيين مي‌شد و بالاخره نيز با تصميم آنان جنبش‌هاي ملي اين مناطق سرکوب مي‌شوند.
در دي ماه ١٣٢٤ نيز مستر بوين وزير خارجه انگليس طرح نا موفق کميسيون سه جانبه انگليس ، آمريکا و شوروي را براي حل مسله آذربايجان پيشنهاد کرده بود اين طرح يازده ماده براي اصلاحات ضروري در کشورداشت که بر اساس آن مي‌بايست اختياراتي به استانها داده مي‌شد تا مسائلي نظير مساله آذربايجان بوجود نيايد ، شوروي‌ها بااين طرح مخالفت مي‌کنند و اجراي آن عملي نمي‌شود ولي تاثيرات منفي بدنبال مي‌آورد بطوري که هر کس بعدا قصد اجراي قانون انجمن‌هاي ايالتي را داشته از طرف مخالفين متهم به اجراي طرح مستر بوين مي‌شود در کتاب « گذشته چراغ راه آينده » توضيحاتي در باره طرح انگليس وجود دارد. مخالفين طرح آنرا شبيه قرار داد وثوق الدوله مي‌دانستند و فکر مي‌کردند حالا که شوروي‌ها در آذربايجان و کردستان نفوذ دارد مي‌خواهند منطقه نفوذي هم در جنوب براي انگليسي‌ها فراهم شود.
بنوشته اسمائيل نورزاده بوشهري در کتاب «اسرار نهضت جنوب» در جريان شورش عشاير و ايلات جنوب نيز تشکيل انجمن‌هاي ايالتي و ولايتي بعنوان خواست اصلي مطرح شد ه بود.
آشکار است که هر وقت اجراي قانون انجمن‌هاي ايالتي از طرف حکومت مطرح شده براي حل يک بحران سياسي و نجات حکومت مرکزي از يک مخمصه بزرگ بوده است اما متاسفانه نه دولتمردان و نه سياستمداران مستقل در گذشته نخواسته اند اجراي اين قانون را بخاطر محتواي دموکراتيک آن در دستور کار خود قرار بدهند. و هرگاه نيزقانون انجمن‌ها از طرف مردم ايالات در عمل پياده شده ، باتهام تجزيه طلبي سرکوب شده است.
در دهه بيست دولت‌هاي ضعيف ، حکيمي ، هژير و ساعد نيز در ظاهر اقداماتي براي اجراي قانون انجمن‌هاي ايالتي و ولايتي انجام داده بودند وحتي حکيمي براي فراهم کردن مقدمات کار ، دستوراتي براي استاندار‌ها صادر کرده بود اما وقتي که سپهبد رزم آراء بعد از رسيدن به نخست وزيري تصميم مي‌گيرد بطورجدي اين قانون را اجرا کند از طرف مخالفين متهم مي‌شود که قصد ايجاد سيستم فدرال را دارد. بررسي تجربه دولت رزم آراء بسياري از مسائل را روشن مي‌کند در اين رابطه کاوه بيات در شماره ٢٠ فصلنامه گفتگو مقاله با ارزشي تحت عنوان «انجمن‌هاي ايالتي وولايتي به روايت رزم آراء » نوشته است که مطالعه آن براي کساني که علاقمند به موضوع هستند مفيد مي‌باشد.
رزم آراء در يکي از بحراني ترين شرايط بين المللي يعني فرداي روز آغاز جنگ کره ، روزششم تير ماه ١٣٢٩ به نخست وزيري منصوب مي‌شود. در آن تاريخ آمريکائي‌ها فکر مي‌کردند جديت و قاطعيت رزم آرا ء مي‌تواند در منطقه ثبات ايجاد کند و تعادل قوا را بنفع امريکا تغيير دهد بدينجهت حمايت آمريکائي‌ها در بقدرت رسيدن وي تاثير داشت اما افکار عمومي ايرانيان بعد از اشغال ايران توسط متفقين در زمان جنگ و وقايع بعدي ، با هرگونه دخالت خارجي حتي اگر اين دخالت بنفع مردم ايران انجام مي‌گرفت مخالف بود براين اساس قضاوت منفي مردم نسبت به رزم آراء ميدان عمل اوپوزيسيون دولت را گسترش مي‌داد.
رزم آراء هنگام معرفي هيئت دولت به مجلس گفت:
«برنامه دولت اينجانب حرف و نوشته وخطابه نيست بلکه کار وعمل است... تغيير در طرز کار‌هاي اداري کشوري و واگذاري کارهاي عمومي بدست مردم از طريق تشکيل انجمن‌هاي محلي در، ده ، بخش ، شهرستان و استان... تجديد نظر در وضع اداري مملکت و تهيه لوايح قانوني لازم به منظور اينکه اهالي هر محل در اداره امور محلي خويش ، بيش از آنچه فعلا معمول است ، دخيل باشند »
دولتهاي قبل از رزم آراء نيز ازين وعده‌ها داده بودند ولي رزم آراء در روز‌هاي بعد نشان داد که قصد جدي دارد تا برنامه خود را عملي سازد در همين رابطه هيئتي از قضات عالي مقام را مسئول تهيه آئين نامه اجرائي انجمن‌هاي ايالتي نمود و اين دومين بار بود که بعد از وقايع آذربايجان طرح عملي انجمن‌ها تهيه مي‌شد.
در سال‌هاي آغازين مشروطيت و نيز وقايع آذربايجان وکردستان ، عمدتا نيروهاي محافظه کار با اجراي قا نون انجمن‌هاي ايالتي مخالفت کرده بودند اما اين بار کساني در مقابل اين قانون ايستادند که از در آزاديخواهي وارد ميدان سياست شده بودند. اين باررهبران جبهه ملي مانند محمد مصدق ، مظفر بقائي ، حسين مکي و محمود نريمان تمام تلاش خود را مصروف جلوگيري از اجراي قانون انجمن‌هاي ايالتي نمودند.
روزنامه باختر امروز به سر دبيري دکتر حسين فاطمي در شماره ١٧ تير خود از نگراني برخي محافل سياسي «...از برنامه آقاي رزم آراء در مورد خودمختاري ايالات بصورت فدراتيو... » خبر داد. قبل از آن مجله تهران مصور که از دولت رزم آراء طرفداري مي‌کرد درشماره نهم تير ماه خود در مقاله « حکومت فدرال ايران » نوشته بود:
«...آمريکائي‌ها مدعي هستند که حکومت فدرال آنها بهترين طرزحکومت است که در دنيا مي‌توان يافت...و در محافل سياسي تهران گفته شده است ، در صورتي که حکومت فدرال ايران بتواند حقيقتا يک حکومت دموکراسي باشد و شهرستانهارا در امور داخلي خود تا جائي که به اساس مرکزيت لطمه وارد نشود ، آزاد بگذارد يکي از عمده ترين مسائل مشکل ايران حل خواهد شد... »
بدنبال مقالات روزنامه‌هاي موافق و مخالف دولت و با ارائه طرح دولت به مجلس بصورت يک ماده واحده در مورد تفويض اختيارات به ايالات ، موضوع مورد بحث براي مدتي به يکي از مباحث مهم کشور تبديل شد. در تبصره اين ماده واحده آمده بود که:
« سازمان اداري هر يک از استان‌ها ، شهرستان‌ها ، بخش‌ها ، دهستان‌ها ، دهات و طرز انتخاب و تشکيل انحمن‌ها و شرايط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان و وظايف انجمن‌ها و چگونگي انجام آنها و طريقه انتخاب استانداران ، فرمانداران و کليه مامورين دولتي و جزئيات ديگر به موجب آئين نامه‌اي که به تصويب کميسيون مربوطه مي‌رسد ، اجرا خواهد شد.»
آئين نامه‌اي که از آن صحبت مي‌شود ٦٩ ماده داشت و بدستور رزم آراء توسط قضات صاحب نظر و کاردان نوشته شده بود. قرار بود ده هيئت دوازده نفره از حقوق دانان و صاحب نظران به استان‌ها فرستاده شوند تا در تشکيل انجمن‌ها به مسئولين محلي کمک بکنند.
بنوشته روزنامه باختر امروزکه اخبار جلسات حبهه ملي را چاپ مي‌کرد ، در جلسه ٢٤ تير که در منزل مظفر بقائي ترتيب يافته بود نوعي تقسيم کار بين اعضاء جبهه براي مخالفت با طرح رزم آراء صورت مي‌گيرد و ظاهرا وظيفه تيره نمودن رابطه رزم آراء با شاه بعهده حسين مکي گذاسته مي‌شود.
روز بعد در جلسه مجلس شوراي ملي حمله اصلي را دکتر مصدق شروع مي‌کند و ضمن صحبتهايش مي‌گويد:
«... نقشه اين خود مختاري را چندي قبل يکي از دول سرمايه داري به عليحضرت همايون شاهنشاه پيشنهاد کرده است ولي چون شاه وطن پرست با آن موافقت نفرموده اند اين دولت روي کار آمده است که کور کورانه مقصود دول سرمايه داري را انجام نمايد... ». با سخنان بعدي مصدق معلوم مي‌شود که منظور از دولت سرمايه داري آمريکاست.
رهبران جبهه ملي عليرغم تظاهر به قبول قانون انجمن‌هاي ايالتي ، در عمل مخالف آن قانون بودند چنانکه وقتي خودشان به حکومت رسيدند هيچ اقدامي براي اجراي اين قانون انجام ندادند ، در همان زمان نيز مصدق مي‌گفت:
«اگر روزي اين انجمن‌ها خلاف قانون عمل کردند... و استاندار استان دستور تعطيل انجمن را نداد و در خواست انحلال انجمن را هم به دولت ننمود آنوقت تکليف با آن انجمن غير از جنگ چه مي‌شود؟».
فولاد وند سخنگوي دولت در دفاع از طرح پيشنهادي از حسين مکي مي‌پرسد: «...اگر شما با تشکيل انجمن‌هاي ايالتي موافق هستيد پس با چه قسمتي مخالف هستيد ؟ » و حسين مکي فرياد مي‌زند: « من با نقشه مستر بوين مخالفم و گرنه با تشکيل انجمن‌ها موافقم ».
حسين مکي در خاطراتش سخنان خود را در مجلس در مخالفت با طرح رزم آراء چنين مي‌آورد: « ومگر انجمن‌هاي ايالتي و ولايتي در دوره دوم مجلس شوراي ملي حق داشتند که تقاضاي عزل محمد علي شاه رابکنند ؟...مادامي که رژيم اين مملکت رزيم سلطنتي است ، اين انجمن‌هاي ايالتي و ولايتي هم اگر يک روز آمدند و تلگرافات شروع شد و گفتند ما اين رژيم را نمي‌خواهيم و مي‌خواهيم رژيم ما جمهودي باشد و فلان آدم رئيس جمهور ما ن باشد ، چه مي‌کنند... اگر يک روز سياست خارجي خواست که يک چنين تلگرافاتي بشود و وضعيت دنيا هم يک طوري مارا در محضور گذاشته بود و در تنگنا بوديم که نتوانستيم صدايمان را بدنيا برسانيم ، رژيم مملکت ما عوض مي‌شود و ما به پادشاه مملکت خودمان خيانت کرده ايم...اين در درحه اول زيانش متوجه مقام سلطنت ايران است و ما براي حفظ مقام سلطنت هم که شده بايد با تمام قوا جلوي تصويب اين آئين نامه را بگيريم ».
مظفر بقائي هم در روزنامه شاهد طرح رزم آراء را سفارش انگليسي‌ها قلمداد مي‌کرد ، او در اول مرداد در مقاله‌اي مي‌نويسد: «...همين انگليسي‌ها که حاضر نيستند کوچکترين تغييري در رفتار و رويه و عادات خود بدهند دائما تلاش مي‌کنند گذشته‌هاي ملل ديگر را بدست فراموشي بسپارند ، تغيير آداب و رسوم ، تعيين زبان ، تغيير خط ،تغيير اسم شهر و تغيير تقسيمات کشوري... پنج سال پيش مستر بوين مي‌گفت که اگر استان‌هاي ايران در اداره خود مختار بودند ، وضع بسيار خوب مي‌شد ، امسال جناب آقاي حاج نخست وزير همين عقيده را ابراز مي‌فرمايند. آيا اين موضوع توارد است يا تداخل ، يا تذکر يا توصيه و يا سفارش »
چنانکه مشاهده شد هدف مخالفين کوبيدن رزم آراء بود و توجهي به اصل موضوع که سپردن کار مردم بخود مردم است نداشتند و اصرار مي‌کردند که اين طرح را خارجي‌ها براي تجزيه مملکت پيش کشيده اند ، اکنون پنجاه و چهار سال از آن تاريخ مي‌گذرد و انگليس و آمريکا اسناد وزارت خارجه خود را منتشر کرده اند و هيچ اثري از دخالت مستقيم آنها در اين ماجرا وجود ندارد در همان زمان هم وجود نداشت زيرا در آن تاريخ کشورهاي ياد شده مخالف تجزيه ايران بودند و دليل زنده آن هم اخطار اولتيماتوم گونه آنها براي خارج کردن شوروي از ايران است و بدنبال آن حمايت کامل از دولت مرکزي ايران براي از بين بردن حکومت‌هاي ملي آذربايجان و کردستان مي‌باشد.
عدم اعتقاد به سپردن کار مردم بخود مردم مشکل معرفتي رهبران جبهه ملي بوده است ، مصدق اصرار داشت که بجاي پرداختن به قانون انجمن‌هاي ايالتي وولايتي ، قانون انتخابات اصلاح شود ومنظورش از اصلاح نيز اين بوده که فقط افراد با سواد حق راي داشته باشند و محمود نريمان نماينده تهران درمتن سخنراني اش که آنرا در روزنامه شاهد چاپ کرده است مي‌گويد:
«... در يک کشور که مردم هنوز همه آشنا به حقوق خود نيستند و شايد صدي نود مردم آن بي سواد هستند و نمي‌دانند حدود وثغور مملکتشان کدام است در نظرتوده مردم اقتدارات و اختيارات حکومت مرکزي مظهر وحدت و پيوستگي مردم ايالات اين کشور به يکديگر است با چه جراتي مي‌توان دست به يک چنين تجربه زد...اينجا بلژيک يا سوئيس نيست... دست از تعارف و مجامله و خوشايند گوئي به يکديگر برداريم و صاف وپوست کنده يگوئيم که مردم اغلب شهرستانها ي ايران هنوز بر آن پايه از احساسات و توان نرسيده اند که از هدايت و پشتيباني و محافظت مرکز مملکت مستغني باشند... »

بحت حکومت فدرال از تريبون مجلس و روزنامه‌هاي موافق ومخالف فرا تر مي‌رود ، رهبري جبهه ملي از آيت اله کاشاني مي‌خواهد که اعلاميه‌اي در مخالفت با طرح رزم آراء بدهد و مردم را به قيام و تعطيل عمومي دعوت کند و آيت اله نيز خواست ايشان را اجابت مي‌کند و بيانيه‌اي در مخالفت با طرح مزبور صادر مي‌کند و دولت از هر طرف تحت فشار قرار مي‌گيرد و بالاخره جواد عامري نماينده سمنان در جلسه يازده مهرمجلس شوراي ملي پيشنهاد مي‌کند که هرچه زود تر کميسيوني براي بررسي مجدد طرح تشکيل شود و خود رزم آراء نيز که در مجلس حضور داشت پيشنهاد کفايت بحث را مي‌پذيرد و در شش ماه بعدي دولت رزم آراء هم کاري صورت نمي‌گيرد و بالاخره با ترور رزم آراء مساله کلا فراموش مي‌شود و شروع جنبش ملي شدن نفت هم تمامي بحث‌ها را تحت الشعاع قرار مي‌دهد.
اشاره نسبتا مفصل به تجربه دولت رزم آراء از اينجهت ضروري بود که مطرح کنندگان امروزي احياء انجمن‌هاي ايالتي و ولايتي متوجه باشند که نه تنها طرفداران فدراليسم بلکه نزديکترين متحد ين فکري خودشان نيز با آن مخالفت خواهند کرد چنانکه در گذشته کرده اند وخيال نکنند که اگر فدراليسم را تعديل کرده و تحت عنوان انجمن‌هاي ايالتي عنوان بکنند پان ايرانيست‌ها آن را قبول خواهند کرد.
بعد از کودتاي ٢٨ مردادسال ١٣٣٢ و استقرار ديکتاتوري ، ديگر بحث انجمن‌هاي ايالتي و فدراليسم مطرح نمي‌شود تا اينکه در جريان انقلاب سال ١٣٥٧ بار ديگر مساله ملي بصورت بسيار جدي و بشکل جنگ با حکومت مرکزي ظاهر مي‌شود. اگر در انقلاب مشروطه فقط آذربايجان خواهان خودمختاري از طريق انجمن ايالتي بود واگر در زمان جنگ جهاني دوم کردستان نيز خواهان خود مختاري شد ، در انقلاب ١٣٥٧ علاوه بر آن دو ، خوزستان ، بلوچستان و ترکمن صحرا نيز خواهان حقوق ملي شدند زيرا يلوچ‌ها ، عرب‌ها و ترکمن‌ها که در دوره مشروطه داراي نظام خود مختاري سنتي بودند اکنون با گسترش شهر نشيني و از بين رفتن سيستم فئودالي به خود آگاهي ملي رسيده اند و خواهان برسميت شناخته شدن هويت ملي و تاريخي خودشان مي‌باشند.
بعد از انقلاب ١٣٥٧ نمايندگان غير فارس که در مجلس خبرگان قانون اساسي جمهوري اسلامي حضور داشتند توانستند اصل شوراهاي اسلامي را که مورد قبول بعضي از روحانيون بود وارد قانون اساسي جمهوري اسلامي بکنند اما اين قانون هم تا سال ١٣٧٨ اجرا نشد ووقتي هم که جمهوري اسلامي شورا‌ها را تشکيل داد تا تشکيل واقعي شورا‌هاي استاني پيش نرفت و البته تفسيري که جمهوري اسلامي از شورا‌ها دارد در حد مشورت دادن به حکومت است و نه شورائي که قدرت اجرائي داشته باشد و بدينسان شورا نيز ارزش و اعتبار خود را در ميان ملل غير فار س ايراني از دست داد.
با ناکار آمد شدن شوراها ي اسلامي، اصلاح ساختار اداري کشور بگونه ديگر در دستور کار وزارت کشور قرار گرفت و در سال ١٣٨٠ طرح ده ايالتي کردن ايران تهيه شد. بگفته مدير کل تقسيمات کشوري: طرح جامع تقسيمات کشور ، ايران را به ده قسمت تقسيم مي‌کند و کل استان‌ها از حالت مديريت استاني فعلي خارج شده و با تجمع چند استان
همجوار تبديل به ده ايالت خواهند شد. در اين طرح اختيارات وسيعي به فرمانداران داده خواهد شد و تعريف استاندار از داخل چارت تشکيلات اجرائي حذف خواهد شد.
با ارائه « طرح جامع تقسيمات کشور » به مجلس شوراي اسلامي ، نمايندگان موافق و مخالف اظهار نظر کردند.
موافقين معتقد بودند که تقسيمات استاني موجود ، به مشکلات و نارضايتي‌هاي مختلف دامن زده در برخي از استان‌ها اين احساس وجود دارد که حق وحقوقشان ضايع مي‌شود لذا در طرح جامع تقسيمات کشوري ،مکانيزم‌هاي توزيع بودجه به نحو ي صحيح در نظر گرفته شده تا مشکلات برطرف گردد.
از طرف ديگر کثيري از شهر‌ها خواستار تبديل شدن به مرکز استان هستند و طبق آماري که ارائه شده دست کم ٣٠ نقطه در سطح کشور ،تقاضاي مرکز استان شدن دارند. اين در حالي است که بر اساس گزارش مسئولان وزارت کشور افزايش تعداد استانها مي‌تواند مشکلات مختلفي را ايجاد کند از جمله اينکه موجبات افزايش هزينه‌ها را فراهم کند.
اما مخالفين طرح جامع تقسيمات کشوري عقيده داشتند که اين طرح سوق دادن کشور به سمت سيستم فدراليستي است. مخالفين بيشتر نگاه امنيتي به طرح داشتند. آنان تعدد استانها را براي کنترل بيشتر صحيح مي‌دانند و مي‌گويند که استانهاي کوچکتر براي امنيت مرزها ضروري مي‌باشد.
تهيه کنندگان طرح جامع تقسيمات کشوري پيشبيني کرده اند که روساي ايالات در جلسات دولت حضور خواهند داشت و هدايت و کنترل ايالت‌ها از پايتخت صورت مي‌گيرد به دليل همين ويژگي طراحان اميدوارند که اين نوع سياستگذاري و مديريت از حساسيت‌ها و تعصبات منطقه‌اي و بومي کاسته شده و خصلت و حس رقابتها ي محلي و منطقه‌اي جاي خود را به علايق ملي خواهد داد. کنترل ايالتها ازمرکز همچنين سبب مي‌شود که خطراتي که ممکن است يکپارچگي کشور را تهديد کند ، کاهش يابند. ايجاد يک انقلاب اداري ، از ديگر مزاياي طرح عنوان شده است بگونه‌اي که پيشبيني مي‌شود با ايجاد تغييرات بنيادين در نحوه اداره مناطق ده گانه کشور ، امکان باز سازي سيستم اداري بيمار کشور نيز فراهم شود.
طرح ده ايالتي شدن کشور در ميان فعالين جنبش ملي آذربايجان با استقبال مواجه شد و گروهاي مختلف ملي خواهان تکميل و اجراي آن شدند زيرا در اين طرح نشانه‌هائي از ايجاد ايالت‌هاي زباني وجود داشت و اين اميد رابه وجود مي‌آورد که طرح مزبور زمينه را براي تدريس زبان مادري در ايالات فراهم کند.
طرح مي‌بايست تصويب و در برنامه دوم توسعه کل کشور قرار مي‌گرفت ولي روزنامه‌ها از آن تفسير‌هاي متضاد ارائه کردند و آنرا به يک طرح پليسي و برهم زننده ترکيب اتنيک مناطق ملي تبدبل نمودند و همچنين اسکان و تخته قاپو کردن عشاير را نيز وارد اين طرح نمودند و نتيجتا در حال حاضر بدون اينکه توضيحي داده شود پيگيري اين طرح توسط وزارت کشور مسکوت مانده است که البته قبلانمايندگان مخالف در مجلس نيز خواهان مسکوت ماندن طرح بودند.
در سال ١٣٨١ کنفرانسي هم در مرکز گفتگوي فرهنگ‌ها در تهران براي بحث درباره طرح جامع تقسيات کشوري تشکيل شد و از صحبت طراحان موضوع نتيجه‌اي بدست نيامد وهدف اصلي طرح روشن نشد.
در حال حاضر بر اساس آمار سال ١٣٧٥ ، کشور ايران به ٢٨ استان ، ٢٨٤ شهرستان ، ٧٤١ بخش ، ٧٠٥ شهر و ٢٢٥٨دهستان تقسيم شده است
بنوشته روزنامه شرق ، مسله اقوام [مساله ملي] چشم اسفنديار رژيم‌هاي گذشته و حال بوده است.
طي سال‌هاي گذشته شورش‌هاي خونيني در قزوين ، نيشاپور ، سبزوار ، سميرم و... در اعتراض به تقسيمات کشوري رخ داده است.

دوشنبه ٨ فروردين ١٣٨٤
بيستم مارس ٢٠٠٥ _ پاريس